Das diskrete Sterben

Die Verlagerung europäischer Grenzkontrollen nach Nordafrika zeitigt schon jetzt in Wüste und Meer tödliche Folgen

Paolo Cuttitta (2004)

Die italienischen Medien haben ausführlich über die 28 Bootsflüchtlinge berichtet, die am vergangenen
Wochenende in der Meeresstraße von Sizilien starben. Die 72 unweit der italienischen Küste geretteten
Überlebenden wurden von der italienischen Küstenwache in einen italienischen Hafen gebracht. Anschließend
wurden sie in italienischen Krankenhäusern behandelt. Die Bilder ihrer ausdruckslosen Gesichter, ihrer erstarrten
Körper, sind in alle italienischen Haushalte gedrungen; ihre Berichte über die Leichen der Reisegefährten, die
Tag für Tag ins Meer geworfen werden mussten, haben die Öffentlichkeit erschüttert und die politische Debatte
über Grenzkontrollen wieder aufflammen lassen. Den Ablauf ihrer Asyl- bzw. Abschiebungsverfahren in Italien
wird man noch verfolgen müssen.
Wenn aber Leichen unmittelbar vor der nordafrikanischen Küste oder in der Sahara geborgen, wenn
Überlebende von der tunesischen oder libyschen Küstenwache gerettet werden, bekommt man darüber diesseits
des Mittelmeers kaum Informationen: Bestenfalls berichten Nachrichtenagenturen über die ungefähre Anzahl
von Toten, Vermissten und Überlebenden. Keine italienische Familie wird dann den Schreckensbildern der
übereinander gestapelten Leichen in einem Holzkahn ausgesetzt, keiner hat die Gelegenheit, sich über das Los
der Überlebenden auf dem Laufenden zu halten. Was den Flüchtlingen danach passiert (ob sie z.B. in Länder
abgeschoben werden, wo sie der Folter oder anderen unmenschlichen Behandlungen ausgesetzt sein können)
wird von den libyschen bzw. tunesischen Behörden geheim gehalten.
Die von Italien und der EU angestrebte Vorverlagerung der Grenzkontrollen in die nordafrikanischen Transitund
Herkunftsländer hat also nicht nur das Ziel, Flüchtlinge von Europa fern zu halten. Sie soll auch vermeiden,
dass die unangenehmen Folgen der europäischen Abschottungspolitik die europäische Zivilgesellschaft dazu
bringen, sich mit ihrem Gewissen zu konfrontieren.
Inzwischen befindet sich der Vorverlagerungsprozess schon in einem fortgeschrittenen Stadium. Italien hat in
den letzten Jahren besonders auf die Transitländer Libyen, Tunesien und Ägypten verstärkten Druck ausgeübt,
um sie zu einem konsequenteren Einsatz bei der Überwachung sowohl der Küsten als auch der jeweiligen grünen
Grenzen in der Sahara zu veranlassen. Die wichtigsten Migrationsrouten aus Afrika und Südasien sollen durch
polizeiliche Kooperation, Entsendung von Verbindungsbeamten, Abschluss von Rückübernahmeabkommen und
Einrichtung von Abschiebelagern gesperrt werden. Eine verstärkte Überwachung des Seeraums zwischen
Nordafrika und Sizilien sowie der grünen Grenzen der nordafrikanischen Staaten würde im Übrigen nicht nur
von der italienischen Regierung sondern EU-weit begrüßt werden. Viele Einwanderer aus Nord- und
Zentralafrika betrachten Italien lediglich als Transitland auf dem Weg in andere EU-Länder. Deswegen sind seit
September 2003 neben Italien und Malta auch andere EU-Mitgliedstaaten - darunter Deutschland - an der
Überwachung der Gewässer vor Sizilien mit Luft- und Wasserfahrzeugen beteiligt.
Als Musterbeispiel einer erfolgreichen Kooperation gilt für die italienische Regierung ihre Zusammenarbeit mit
Ägypten. Bis 2002 fuhren viele Migranten aus Asien mit größeren Schiffen über das Rote Meer. Sie erreichten
das Mittelmeer durch den Suez-Kanal und steuerten die sizilianische Küste an. Inzwischen haben sich diese
vorwiegend aus Sri Lanka stammenden Migrationsbewegungen erheblich reduziert, was die italienische
Regierung als einen Erfolg ihrer Politik betrachtet. Im Jahr 2002, nach Abschluss eines italienisch-ägyptischen
Polizeiabkommens, entsandte die italienische Polizei einen Verbindungsbeamten nach Ägypten mit spezifischen
Aufgaben im Bereich der illegalen Wanderungsbewegungen und des Menschenhandels. Anfang 2003 stellte
Italien den ägyptischen Behörden Charterflüge für die Repatriierung von Flüchtlingen aus Sri Lanka zur
Verfügung, deren Schiffe im Suez-Kanal auf dem Weg nach Italien von der ägyptischen Polizei kontrolliert und
beschlagnahmt worden waren. Der Rückgang der Fluchtbewegung aus Sri Lanka ist allerdings nicht zuletzt auf
den Waffenstillstand zwischen der Regierung und den tamilischen Rebellen zurückzuführen. Darüber hinaus
wandern Hunderte von ägyptischen Staatsbürgern weiterhin über Libyen nach Italien aus, und viele Migranten
sehen sich jetzt durch die verstärkte Überwachung des Suez-Kanals genötigt, anstatt der Route über das Rote
Meer die gefährlichere Sahara-Durchquerung anzutreten.
Ohne Gegenleistungen sind die nordafrikanischen Länder jedenfalls nicht bereit, den Forderungen Italiens nach
Zusammenarbeit entgegenzukommen. Sie haben keine Mittel, ihre Grenzen aufzurüsten, und darüber hinaus
wenig Interesse daran: Die Geldüberweisungen der eigenen Staatsbürger aus dem Ausland stellen eine der
wichtigsten Einnahmequellen dar (im Jahr 2001 betrug die Gesamtheit der Überweisungen aller tunesischen
Emigranten 929,9 Mio. $) und Transitwanderungen von Drittstaatsangehörigen haben an sich keine negativen
Auswirkungen auf diese Länder. Es bedarf also schlagender Argumente, um diese Länder zu einer engeren
Kooperation zu veranlassen.
Als wichtigste politische Druckmittel benutzt Italien Einwanderungsquoten und Entwicklungshilfe. Das System
des quotierten Migrantenzuzugs wurde 1998 von der italienischen Mitte-links-Regierung als Instrument ihrer
Einwanderungspolitik eingeführt. Seitdem wird jedes Jahr eine Höchstzahl erlaubter Einwanderungen pauschal
festgelegt. Ein Teil davon wird auf bestimmte Herkunftsländer verteilt. Ein weiterer Teil wird bestimmten
Gruppierungen von Ländern vorbehalten (z.B. EU-Beitrittsländer oder Länder, die beabsichtigen,
Rückübernahmeabkommen mit Italien abzuschließen), ohne dass im vornherein feste Quoten für die jeweiligen
Länder beschlossen werden. Die restliche Zahl der erlaubten Einwanderungen unterliegt keiner länderbezogenen
Einschränkung.
Durch Erhöhen bzw. Herabsetzen der Quoten werden Herkunfts- und Transitländer für ihre
Kooperationsbereitschaft belohnt bzw. wird dadurch versucht, sie zu einer Kursänderung zu veranlassen. So war
es etwa im Jahr 1998 in erster Linie dem italienischen Versprechen zu verdanken, Einwanderungsquoten
zugunsten tunesischer Staatsbürger einzuführen, dass Tunesien ein Abkommen zur Rückübernahme von
Personen ohne legalen Aufenthaltsstatus mit Italien abschloss. Zwei Monate später wurde die Verordnung über
Einwanderungsquoten für das Jahr 1998 durch die Angabe konkreter Länderquoten ergänzt. Italien behielt
Länderquoten nur Tunesien und zwei weiteren Herkunftsländern (Albanien und Marokko) vor, die ebenfalls
Rückübernahmeabkommen mit Italien abgeschlossen hatten. Als 2001 das italienisch-tunesische Abkommen von
1998 ablief, stieg auch die Zahl der Tunesier und der Drittstaatsangehörigen, die aus Tunesien in Italien illegal
einwanderten: Ein Zeichen dafür, dass die tunesischen Grenzkontrollen nachgelassen hatten. Nach einem
Anstieg von 1.500 (1998) auf 2.000 (1999) und dann auf 3.000 (2000 und 2001) wurde die jährliche
Einwanderungsquote für tunesische Staatsbürger dagegen 2002 auf 2.000 und 2003 auf nur noch 600
herabgesetzt. Im Dezember 2003 wurde dann ein neues Abkommen unterzeichnet, womit sich Italien
verpflichtete, Tunesiens Grenzpolizei und Küstenwache auszubilden und mit neuen Fahrzeugen und Geräten
auszurüsten. Wenige Tage später wurde die Einwanderungsquote für tunesische Staatsbürger für das Jahr 2004
wieder auf 3.000 erhöht, worauf hin das tunesische Parlament im Februar 2004 ein Gesetz verabschiedete, das
strenge Strafen für Schleuser, ihre Helfer und sogar für zufällige Mitwisser einführte.
Auch Ägypten bekam erst eine eigene Einwanderungsquote, als der Verbindungsbeamte der italienischen Polizei
sich im Oktober 2002 in Kairo niederlassen durfte. Länderquoten folgen dem Prinzip, wonach Migranten
aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit unterschiedlich behandelt werden. Dass die italienische Regierung sich an
dieses Prinzip hält, zeigen sowohl die zunehmende Anzahl von Ländern mit Quoten als auch der steigende
Anteil der länderbezogenen Quoten an der Gesamtzahl der erlaubten Zuwanderungen. Während ihrer EURatspräsidentschaft
(Juli - Dezember 2003) schlug die italienische Regierung die EU-weite Einführung eines
Einwanderungsquotensystems nach italienischem Vorbild vor. Bedenken wurden jedoch u.a. von der deutschen
Regierung geäußert, die Einschränkungen der Autonomie ihrer Einwanderungspolitik befürchtete.
Ein hingegen schon längst von allen EU-Mitgliedstaaten gebilligtes Druckmittel gegenüber Herkunfts- und
Transitländern ist Wirtschaftshilfe. Zwar wurde bei der EU-Rat-Sitzung von Sevilla im Juni 2002 der italienische
Vorschlag abgelehnt, Sanktionen (etwa die Streichung von Kooperationsprojekten und Entwicklungshilfe) gegen
Drittstaaten zu verhängen, die im Kampf gegen die illegale Migration nicht kooperieren. Das Konzept der
abhängigen Kooperation wurde jedoch in nur leicht veränderter Form angenommen. Der EU-Rat forderte dazu
auf, "dass in allen künftigen Kooperations- oder Assoziationsabkommen" die die EU "mit gleich welchem Land
schließt, eine Klausel über die gemeinsame Kontrolle der Migrationsströme sowie über die obligatorische
Rückübernahme im Falle der illegalen Einwanderung aufgenommen wird". Der Rat kam ferner zu dem
Entschluss, "dass die Beziehungen zu den Drittländern, die nicht zur Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der
illegalen Einwanderung bereit sind, systematisch evaluiert werden müssen". Eine ähnliche Formulierung
beinhaltet auch das jüngste italienische Ausländergesetz, das im September 2002 in Kraft getreten ist. Allerdings
hat Italien das Prinzip der so konditionierten Entwicklungshilfe schon früher geltend gemacht: 1998 z.B. trug die
Bereitstellung von 77,5 Mio. € Entwicklungshilfe für Tunesien wohl mit zum Entschluss der tunesischen
Regierung bei, das Rückübernahmeabkommen zu akzeptieren.
Jetzt soll das neue EU-Programm AENEAS "die Bereitschaft der Drittländer zum Abschluss von
Rückübernahmeabkommen" fördern und dieselben Länder "bei der Bewältigung der Folgen dieser Abkommen"
unterstützen. 250 Mio. € wurden für den Zeitraum 2004-2008 bereitgestellt. Bislang hat die EU noch keine
Rückübernahmeabkommen mit nordafrikanischen Ländern abgeschlossen.
Anders als Tunesien und Ägypten ist Libyen nicht Auswanderungs-, sondern Einwanderungsland. Über 2 Mio.
ausländische Staatsbürger (meist aus Ägypten, Tunesien und west- und zentralafrikanischen Staaten) leben dort,
davon nur die wenigsten mit legalem Aufenthaltsstatus. Insofern kann das Druckmittel der
Einwanderungsquoten in den Beziehungen zu Libyen keine Anwendung finden. Darüber hinaus hinderte das
Fortbestehen des EU-Embargos Italien bis zum heutigen Tag daran, die libysche Grenzpolizei und Küstenwache
mit Fahrzeugen und Geräten auszustatten, die als militärische Ausrüstung gelten. Also hatten bislang die
Anstrengungen der italienischen Regierung, Gaddafis Regime zu einem stärkeren Einsatz gegen
Wanderungsbewegungen zu veranlassen, nur wenig Erfolg. 2000 schlossen Italien und Libyen ein Abkommen
ab, das keinen konkreten Inhalt in bezug auf Grenzüberwachung und Rückübernahme illegal eingereister
Personen hatte. Im Juli 2003 unterzeichneten die Polizeichefs Italiens und Libyens ein neues Abkommen.
Dessen Inhalt wird grundsätzlich geheim gehalten, allerdings soll Italien den libyschen Behörden Charterflüge
zur Repatriierung von Migranten zur Verfügung gestellt haben, und Schiffe beider Länder sollen zumindest
sporadisch die libysche Küste gemeinsam patrouilliert haben. Deutliche Zeichen für einen verstärkten Einsatz
Libyens waren im Übrigen schon kurze Zeit nach Unterzeichnung des Abkommens vernehmbar: So verhaftete
die libysche Polizei im Spätherbst 2003 (auf einen internationalen Haftbefehl der italienischen
Ermittlungsbehörden hin) die eritreische Chefin einer Schleuserbande aus der libyschen Hafenstadt Zuwarah und
lieferte sie im Februar 2004 an Italien aus. Darüber hinaus wurden von Libyen in den letzten Monaten Hunderte
Staatsbürger aus Ghana, dem Niger, Ägypten und Marokko abgeschoben, die versucht hatten, über Libyen nach
Italien weiterzureisen. Einen Wendepunkt der libyschen Politik stellt nicht zuletzt das im März 2004
verabschiedete Gesetz dar, das die Einwanderung einschränkt und die Ausweisung von arbeitslosen Ausländern
vorsieht. Trotzdem hat die Zahl der Flüchtlingsboote in der Meerstraße von Sizilien bislang noch nicht
abgenommen. Indes hat Libyen gerade am vergangenen Dienstag beschlossen, die deutschen Opfer des
libyschen Terroranschlags auf die Berliner Disko "La Belle" im Jahr 1986 zu entschädigen. Somit ist das größte
Hindernis für die Aufhebung des EU-Embargos aus dem Weg geräumt. Bald wird Libyens Küstenwache mit den
modernsten Nachtsichtgeräten patrouillieren können. Der nächste Fortschritt der Zusammenarbeit zwischen
Italien und der ehemaligen Kolonie könnte die Einrichtung von Abschiebelagern in Libyen sein. Zurzeit werden
abzuschiebende Ausländer in Zelten in der Wüste untergebracht. Vor wenigen Tagen erst hat die libysche
Regierung bekräftigt, sämtliche illegalen Einwanderer in ihre Heimatländer auszuweisen. Die Begründung: Sie
hätten die libysch-europäischen Beziehungen in eine "unangenehme Position" gebracht. Fast zeitgleich mit der
erneuten Entsendung eines hohen Beamten des italienischen Innenministerium in das nordafrikanische Land hat
Libyen in großem Stil damit begonnen, mit Flugzeugen, Bussen und Autokarawanen potentielle Bootsflüchtlinge
in ihre Herkunftsländer zurück zu transportieren. Libyens Außenminister hat in einem Interview mit La Stampa
demonstrativ einen auch aus Europa nicht unbekannten Standpunkt übernommen: Die innere Sicherheit Libyens
sei bedroht.
Am tunesischen Beispiel kann man sich ein Bild von den künftigen italienisch-libyschen Lagern machen. In
Tunesien gibt es inzwischen dreizehn mit italienischem Geld finanzierte Abschiebehafteinrichtungen. Eine
davon befindet sich in der Nähe von Tunis, eine in der Nähe von Gabès. Die anderen liegen an geheimen Orten.
Niemand außer Regierung und Polizei weiß, wo. Keiner soll erfahren, was mit den Flüchtlingen passiert, die aus
Italien nach Tunesien zurückgeschoben oder schon vor der Überfahrt von der tunesischen Polizei aufgegriffen
werden. Keiner soll prüfen, ob ihnen nach der Genfer Flüchtlingskonvention Schutz gewährt werden muss
(anders als Libyen hat Tunesien die Konvention unterzeichnet. Trotzdem wurde bislang kein
Asylverfahrensgesetz verabschiedet, und der UNHCR konnte im Jahr 2002 nur sieben Personen als Flüchtlinge
anerkennen). Laut inoffiziellen Informationsquellen werden viele Migranten von den italienisch-tunesischen
Abschiebelagern einfach an die Südgrenze zu Algerien begleitet und dort in der Wüste abgesetzt. Das sind
jedoch nur Gerüchte: man kann bei den zahlreichen Leichen, die in der algerischen Sahara gefunden werden,
nicht leicht erkennen, ob sie erst auf dem Rückweg, nach der Abschiebung aus Tunesien, gestorben sind oder
schon auf dem Hinweg, beim Versuch, das Mittelmeer zu erreichen. Das scheint für die italienische Regierung
übrigens belanglos zu sein. Hauptsache, das Sterben geschieht abseits der europäischen Öffentlichkeit diskret.

Aus: FR vom 14. August 2004